■桂城爱车小镇。珠江时报记者/廖明璨摄

    ■村改让夏北社区破茧成蝶。

    珠江时报记者/方智恒摄

    ■村级工业园改造，已经成为推动南海高质量发展的重要引擎。

    珠江时报记者/章佳琳摄

    南海建设广东省城乡融合发展改革创新实验区，是一项系统而庞大的工程，也是一次转变发展模式的深层次改革。

    作为国土空间总体规划和城乡规划的“设计师”，佛山市自然资源局南海分局重任在肩，扎实开展国土空间规划编制试点；探索土地开发新模式；加大农村集体土地整备力度，实施全域土地综合整治，构建城乡统一的建设用地市场体系……

    “建设广东省城乡融合发展改革创新实验区，是新时代南海改革发展的重大机遇。”佛山市自然资源局南海分局局长潘汝海表示，南海要结合实验区建设和国土空间规划编制试点工作的机遇，通过编制高品质的国土空间规划和创新土地政策，推动土地革命的再升级，实施全域土地大整治、大腾挪，为南海实现城乡融合高质量发展奠定良好的空间基础。

    /优化国土空间布局/生态、农业、城镇、产业“四集中”

    20世纪80年代，当时的南海县曾以“六个轮子一起转”的自下而上“南海模式”，在集体土地上大力发展民营经济，取得了相当亮眼的成绩。

    然而，随着发展进入新阶段，过去粗放的生产模式已不适应当下高质量发展的要求，南海必须要直面土地资源消耗过快，产出率偏低，各类建设与非建设空间均呈碎片化分布，集体建设用地占比高等问题。事实上，城不城、乡不乡，已成为制约南海城乡融合发展的最大瓶颈。

    建设用地分布相对零散，空间格局破碎不规整，与城市发展方向存在一定的不协调等问题不仅存在于南海，也存在于我国大多数地区。目前全国正在推进的国土空间规划重要目的之一，就是优化国土空间的整体格局。

    2019年7月，南海获省委深改委批准建设广东省城乡融合发展改革创新实验区。此外，南海还成为广东省市县国土空间规划7个试点之一，是唯一的区级试点，承担起为全省空间规划推进提供区级样本的重任。

    为支持南海推进实验区建设，广东省委深改委赋予南海区包括创新国土空间规划管理机制、开展全域土地综合整治等在内的第一批共8项省级支持事项。潘汝海说，“南海区是广东省区级国土空间规划编制试点单位，我们以建设实验区和国土空间规划编制试点为契机，对南海国土空间布局作一次全面的调整和优化。”

    国土空间规划和全域土地综合整治，是南海这轮改革的创新与亮点。作为广东省唯一区级国土空间总体规划编制试点，2019年11月，南海正式启动了编制工作，以此为契机，对南海国土空间布局作一次全面的调整和优化，通过构建城乡空间新格局，充分发挥规划引领作用，从顶层设计上来引导统领各项事业发展。其中，试点工作立足调整重构型规划，聚焦以“同城入湾提质量、底线约束控总量、城乡融合重流量、村园改造优存量、分类传导容变量”为主题的“五量”规划，目前已形成阶段性成果。

    其中，聚焦南海空间碎片化问题，南海提出生态、农业、城镇、产业四大空间集中集聚战略与方案，通过探讨生态空间织补成网、城镇空间填充内聚、产业空间集聚入园、农业空间集中成片，未来初步形成23个城市组团单元、58处产业集聚区，划定30个永久基本农田集中区，以此推动城镇、农村、产业和生态合理功能分区、相对集聚、协调发展。

    /推动全域土地综合治理/创新“拆旧复垦”指标交易制度

    规划是顶层设计，落地必须要有路径措施。值得一提的是，南海除了创新国土空间规划管理机制，在全域土地综合整治方面还开展有突破性、首创性的探索，为省市在面上推开改革提供经验借鉴。

    2020年12月，南海出台《佛山市南海区拆旧复垦（增减挂）实施管理暂行办法》。该办法是南海原“地券”制度的继承和延伸，也是土地指标转移的一种工具，最大限度扩大可复垦地类，打通建设用地规模调整途径，全程打通拆旧复垦省级指标产生通道。

    佛山市自然资源局南海分局相关负责人表示，这一探索有利于破解南海土地资源供需矛盾，激活基层动力，对于实现优化国土空间规划的目标以及全国其他地区推动空间格局优化提供了经验借鉴。

    丹灶镇西联砖厂项目是该《暂行办法》的受益者。丹灶西联砖厂由于噪声扰民一度被投诉，如今这家砖厂被拆除后已变身绿地，成为了村民休闲散步的好去处。“拆旧复绿后，不仅村里环境变好了，还形成了100多亩的建设用地指标，实现了发展与生态的‘双赢’。”丹灶镇西联村村民李伯开心地说道。

    可以说，南海一直在探索土地改革的文章。“我们的改革，并不是在一张白纸上绘蓝图，而是在集体土地占比较多的区域里、在开发利用率较高的情况进行规划，更有挑战性。”在潘汝海看来，推动全域土地综合整治涉及到各项利益的平衡，在这个方面，南海区已经积累了一系列的经验。

    2015年，南海区成为全国33个农村土地制度改革试点之一，承担农村集体经营性建设用地入市改革试点任务，之后被追加了“农村土地征收”“宅基地制度改革”的任务。

    “三块地”改革成为南海土地改革的里程碑。在试点时间内，南海大胆探索，形成系列具有南海特色的创新举措，实现了土地要素灵活配置，推动了新产业、新业态的发展等。

    为落实国土空间规划描绘的蓝图，去年，市自然资源局南海分局积极探索“增减挂钩”“联动改造”“综合整备”等创新政策工具。通过探索创新政策工具，以此撬动存量土地资源流动，深化土地要素市场化配置；为优化城乡空间布局，促进城乡建设空间与非建空间、城市土地与农村土地结构性调整提供实施路径。

    在全域土地综合整治方面，市自然资源局南海分局利用“三旧”改造、拆旧复垦（增减挂）、省下达增减挂钩周转指标等方式，积极探索生态效益，优化整合农用地，锁定用地规模，搭建全区资源要素优化配置平台；通过永久基本农田调整补划、拆旧复垦项目，城乡建设用地增减挂钩项目，农用地、耕地提质改造等方式推动农用地整理；通过低效建设用地集约化，“三旧”改造项目等方式优化建设用地空间布局；通过零散生态用地、林地调整、生态修复等方式优化生态空间。

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    创设土地“混合开发”

    作为土地改革的先行者，南海多项探索走在了全省乃至全国前列。其中，经过多年的努力，南海探索出八种成熟、可复制推广的改造模式，打造出千灯湖—广东金融高新区、广佛智城等一批城市重点片区，开创了全国“国有+集体”、“出租+出让”、“住宅+产业”混合开发模式的先河。

    “实践是检验真理的唯一标准，项目是衡量政策的不二标尺。”潘汝海表示，南海在推进土地改革的过程中，注重运用市场力量，扎实推进项目改造。

    去年，南海区在全国首创的混合开发政策，运用在澳门城和爱车小镇项目，让人们看到了房地产带动实体产业的实际作用，从而焕发出政策的生机和活力。

    驱车行驶在海八路，分布在道路两旁的华南汽车城格外显眼。这里是桂城爱车小镇的所在地。相比过去，如今已有多栋高楼在此崛起，连片低矮的汽车4S店将迎来全新的升级。

    通过采用南海在全国首创的“混合开发”模式，即“国有+集体、产业+社区、出让+出租，以产业开发为主、住宅开发为辅”的土地复合利用方式，爱车小镇引入社会资本跨界共建，计划连片改造为融合住宅、商服、生产等功能齐备的综合性项目，推动城产人的高度融合。

    同在南海桂城，位于三山片区的澳门城也采用“混合开发”模式进行改造，将引入澳门特色的商业街区设计、科创与文创产业、特色生活以及传统品牌，并借助粤港澳大湾区的资源整合优势，吸引瞪羚企业、澳门高端人才等落户。

    “混合开发”有效实现国有建设用地出让和集体建设用地入市的有机融合。市自然资源局南海分局相关负责人表示，在严控新增、盘活存量的现实背景下，“混合开发”支持新产业、新业态发展，提升连片改造地区的产业活力以及平衡不同产业开发的总体利益，促进城产人融合发展。

    不仅如此，南海还探索联动改造制度，推进房地产反哺产业升级。“工改居”与“工改工”联动改造制度为南海在全国首创，即要求“工改居”项目的改造主体，在开展“工改居”项目的改造时，要承担相应比例的“工改工”项目的改造，此举不仅可以吸引房地产企业投资产业载体的开发，还可以推动房地产企业和制造业企业开展跨界合作，形成优势互补，共同参与“三旧”改造，促进地区经济社会均衡稳定发展。

    随着土地改革探索逐步走向纵深，南海将继续探索走出了一条具有南海特色的改革之路。

    文/珠江时报记者黄婷通讯员颜倚云