◎大路

在波澜壮阔的改革开放历史进程中，南海从不缺位，一直都是以开拓者的姿态奋进在改革创新的第一线。从获批建设广东省城乡融合发展改革创新实验区至今的两年，南海又一次站在时代的前列，承担了探路者的重任。

如芒在背

站在“两个一百年”交汇的2021年，我们来审视一下南海的家底和本钱。看经济总量，3000多亿元的ＧＤＰ和全国中小城市百强区第二名的成绩，怎么都拿得出手，放到哪个榜单上都能占据一席之地。看发展势头，多年来招商引资一直不错，特别是近年来成绩更加喜人，百亿级项目有好几个，十亿级的项目比比皆是。看城乡面貌，在乡村振兴的大背景下，南海城乡旧貌换新颜，原本被人诟病的“城不城、乡不乡”问题在持续改善。这些成绩自然值得肯定。着眼长远，我们需要更深入地梳理一个地区的发展肌理，看看这个地区的高质量发展动力是否充足、机制是否顺畅、资源是否丰富。

制约南海高质量发展的最大短板和问题是什么？

是区位？南海紧靠广州，位于广佛都市圈核心区，处于广州辐射粤西南的桥头堡和粤桂黔高铁经济带的重要走廊，地理位置不能不说好。

是资金？南海人有钱，居民存款余额长期位居全国县（区）级之首，富裕的南海人为南海发展提供了大量的社会资本。

是项目？熟悉南海招商引资工作的人知道，只要有合适的土地拿出来，想来南海的项目排着队。

是人才？南海的国家级高层次人才达到70人，远超兄弟县区，这也不是问题。

有人说是低端产业，低端产业哪里都有，而且从一个比较长的时期来看，现在的低端就是历史上的高端，现在的高端也可能是未来的低端，推动经济发展的过程就是推动产业转型升级的过程。这也不算是什么大问题。

那是什么？

千灯湖畔，与万达广场近在咫尺的夏北社区还有大片低矮的房屋，与越秀星汇中心隔一条马路就看到城中村。在各个镇街随处可见工业园与农村住宅、农田、商贸区交错混杂。而江浙地区、环渤海经济圈、川渝经济圈等近年来发展速度快、质量高，风头一时无两的地方，城镇、农村、产业等区域相对比较规整、集聚发展的态势很明显，都是“城市是城市，农村是农村，工业园是工业园。”

对比了，我们就会明白，土地利用分散、无序、低效，呈插花状，这是个大问题。

直面痛点

这个问题有多严重？

学术界把这个问题叫做土地利用碎片化或者土地利用细碎化。包括两个层面的内容，一个是权属的碎片化，另一个是空间也就是地理位置的碎片化。在南海，权属的碎片化体现在农村集体土地分属2300多个集体经济组织。形象地说，每人都分一杯羹，每个杯子里面当然就没多少料了。

空间的碎片化是每种利用类型的土地面积小、位置分散，且与其他利用类型的土地交错，集中连片的土地较少。南海最大的单一利用主体工业园有多大？一汽大众厂区，4平方公里。多利用主体的工业园中，一千亩的算是大个头了。而附近的江门，最新规划建设的一块连片工业园超300平方公里。不集中连片的话，大型工业项目、装备制造业难以落地发展。由于土地碎片化问题突出，导致南海难以有足够的空间统筹产业载体、商业住宅、人才住房、基础设施等各项建设，难以落地各类大项目，也就难以承接高端产业、高端人才。

也就是说，土地利用碎片化问题没有得到有效破解，是导致南海城乡面貌改善难、城乡产业提升难、城乡生态治理难的根本性原因所在。

如此一来，何谈高质量发展？

受命出征

这个问题也是珠三角地区乃至全省和全国部分地区的共性问题。由于早期规划统筹不足，珠三角地区和类似地区的城乡开发建设相对较为无序，土地碎片化问题较为突出。在收获了改革开放前期快速工业化、地区产值和居民收入迅速提升的红利后，这些地区城乡规划和建设方面陆续面对重构性的重任，面临城乡发展受阻，地区高质量发展遇到困境。

省委、省政府高瞻远瞩，看到制约珠三角乃至广东高质量发展的这一深层次问题，稳妥地选择在一个县区先行推动改革探索，实验以深化农村土地制度改革推动土地结构性调整，破解土地碎片化利用碎片化难题。

时代的重任又一次落在南海肩头。

这是南海扎实的改革基础决定的。改革开放四十多年来，南海多次承接国家级、省级土地制度改革任务。特别是20世纪90年代初，在全国率先推行以土地中心的股份合作制，集中农民承包地发展工业，对破解土地利用碎片化难题作了有效的尝试。改革经验丰富、改革意愿强烈，再加上经济实力雄厚，选择南海，大势所趋。

这也是南海自身问题较为紧迫决定的。在增量空间几乎没有，开展建设、发展经济只能依靠存量空间改造再利用的情况下，在南海破解土地利用碎片化难题比其他地区更加重要和紧迫。

破除沉疴

沉疴需要猛药。

南海拿出的利剑是不断深化农村土地制度改革，朝着建立更加系统集成、务实管用的新型土地制度方向进发：

通过不断健全以集体土地入市机制为核心的城乡土地要素市场化配置政策体系，推动集体土地大规模入市供应，解决土地从哪里来的问题；通过不断健全以土地置换和混合开发为核心的推动城乡空间集聚政策体系，推动城乡土地大腾挪大归并，解决土地如何集聚成片的问题；通过不断健全以利益均衡机制为核心的城市更新（“三旧”改造）政策体系，推动城乡土地高效开发再利用，解决土地归并后怎么开发利用的问题。

三大政策体系环环相扣，织成了严密的政策网络，成为南海农村土地制度的框架，支撑起解难题、出经验的实验区建设使命。

地改一响，黄金万两。破土动工，未来可期。

直面痛点难题、勇于革除积弊的南海，一定会在改革的阵痛中收获光明的前景，一定会在创新的跋涉中收获属于新时代改革者的成就勋章。