南海推动全域土地综合整治的破与立
南海以农用地、建设用地、生态用地的统筹归并、集约连片，破解城乡融合、产业升级、生态治理等一系列深层次结构问题
插画/李世鹏
2021年11月23日，在南海区大沥镇河西陆边工业大道旁，百台钩机同时启动，一排旧厂房应声倒下，大沥河西沿江片区改造项目集中拆除行动启动。这是南海区全域土地综合整治攻坚誓师大会的现场，标志着南海全域土地综合整治攻坚战正式启动。
南海区第十四次党代会提出，要高起点深化土地制度改革，探索推进全域土地综合整治，并推进村改攻坚。
从村改到地改，再到“全域土地综合整治”，变的不只是概念，更有理念、内涵、决心、勇气，是针对全空间、全要素实施大手术式的彻底综合性改革，将建设用地、农业用地、生态用地一盘棋考虑。
随着2022年1月18日南海成为广东省唯一以县域为实施单元的全域土地综合整治省级试点，南海有了重磅的政策抓手，能以更全面、更系统、更高效、更创新的“土地腾挪术”，实现农用地、建设用地、生态用地的统筹归并、集约连片，从而破解城乡融合、产业升级、生态治理等一系列深层次结构问题。
大半年过去了，如今，南海正在一次次的“破与立”中推进全域土地综合整治。
/一场没有退路的战斗/
快速推进的工业化、城镇化，带来南海发展辉煌成绩的同时，也埋下土地利用低效和破碎化的问题。破题之道，在于全域土地综合整治。
南海一直是全国土地改革的“试验田”，这里从来不缺土地改革的创新经验，影响最为深远的，便是上世纪90年代启动的农村土地股份合作制改革。
彼时，对外开放的大势初启，南海凭借地理优势、乡亲资源迅速吸引了大量港澳投资，再加上本地企业的崛起，快速工业化的力量催生了对农村土地的大量需求。在维持土地所有权归村集体所有的前提下，南海的村民以土地折价入股，凭股权证定期分红，村集体则由此将原来分散经营的土地统一对外出租。
在这个过程中，企业得到了廉价的工业用地，村民得到了租金收益，南海农村呈现出一派繁荣景象。
历经10多年的改革实践，至2007年，南海有约13333公顷（近20万亩）农用地转变为农村集体建设用地，掌握在2000多个村经济社手里，并依托此建立了612个村级工业园。快速推进的工业化、城镇化，筑就了改革开放四十多年来南海发展的辉煌成就，也埋下了土地利用低效和破碎的根源。
“十多年前，我们还能拿出133公顷（2000多亩）的土地，搬来了一汽-大众这棵大树，现在我们想拿出几百亩连片的土地都很困难。”在去年一次会议上，南海区的领导发出深切的感慨。
毫无疑问，GDP近3600亿元、常年排在全国百强区第二名的南海是经济大区，但另一面是全区土地开发强度已经超过50%。更严峻的是，
有限的土地还被切割成斑驳的碎片：都市产业园旁边穿插着菜地，成片的桑基鱼塘中间藏了一块块村级工业园，现状建设用地单块面积在5公顷（75亩）以下的占80%。
土地碎片化，导致城乡空间格局不成型、产业不连片不成带，使得南海城市面貌和产业提升难以突破瓶颈，高质量发展之路步履维艰。
南海清晰地意识到了这一问题，提出聚焦“抓改革、促转型”工作主线，打造现代化活力新南海。其中，要高起点深化土地制度改革，探索推进全域土地综合整治，推动土地大腾挪大归并，加快实现城镇、农村、产业和生态功能合理分区、相对集聚、协调发展。
南海区委书记顾耀辉多次表示，要解决南海土地碎片化问题，仅仅靠村改是不够的，一定要推进全域土地综合整治，提高土地综合利用效率，使城市更城市、乡村更乡村，为未来的发展赢得更大的空间。
/从“不可能”变成“可能”
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抓住省级试点的契机，南海以破竹之势推进土地整治，坚持大胆试、大胆闯、自主改，哪里影响整治就从哪里改革突破，探索出多项创新做法和改造模式。
成也土地，困也土地。推进土地大腾挪、大集聚、大变革，南海势在必行。
2019年，南海获批建设广东省城乡融合发展改革创新实验区。彼时的南海，坚定地以农村土地制度改革为着力点，以开展全域土地综合整治为突破口，科学布局生产、生活、生态空间，推动城镇、农村、产业和生态合理分区、相对集聚、协调发展。
全域土地综合整治成为南海深化实验区建设的重要抓手，也成为破解土地碎片化的关键一招。2022年1月18日，经省自然资源厅批复，南海区成为广东省唯一以县域为实施单元的全域土地综合整治省级试点，试点期间可以获得国家试点同等的省级支持政策，在规划审批、指标使用、资金、金融等方面得到更加多元的支持，为整体推进农用地整理、建设用地整理和乡村生态保护修复工作提供政策支撑。
过去大半年的时间刻度里，清晰地记录着南海推动全域土地综合整治的艰辛历程：2021年11月23日，南海吹响全域土地综合整治的集结号；2022年1月18日，南海成为广东省唯一以县域为实施单元的全域土地综合整治省级试点；2月21日，南海首批下派29名干部奔赴全域土地综合整治一线，与镇街并肩作战……南海以破竹之势，越是艰难越向前，将“不可能”变成“可能”。
“现在去到辖区内的村级工业园，除了已拆除的地块外，大家都可以看到我们‘突击队’的同志，他们活跃在现场，白天走街串巷，完成村改表决和执法的前期工作，晚上进行汇总分析。”里水镇委书记黄伟明说，全体党政人大领导班子奋斗在一线，每天碰头研究当天工作计划，并严格按照挂图作战时间表去推进每周的任务。
除了有高涨的士气，做好顶层设计也是关键之一。佛山市自然资源局南海分局有关负责人坦言，全域土地综合整治涉及多重利益方，改造意愿极难统一，土地权属也极其复杂，改造成本高、资金缺乏等，都是摆在面前的难题。
明知山有虎，偏向虎山行。一方面，对于区级权限不能解决的问题，南海主动向省、市申请政策支持；另一方面，南海坚持大胆试、大胆闯、自主改，哪里影响整治就从哪里改革突破，探索出多项创新做法和改造模式。
前不久，南海出台关于开展“三券”推动全域土地综合整治的指导意见，在原有“地券”基础上，率先探索“房券” “绿券”等举措，以满足低效零散建设用地腾退、产业用地集聚提升及生态用地精细修复需求，提供连片产业用地，推进生态环境改善和产业转型升级。这是全省首个“三券”制度，此举将为破解珠三角城市普遍存在的土地利用碎片化问题探路，通过大腾挪推动土地归并集中利用，实现大发展。
“推动全域土地综合整治，要形成强大的思想力量，为我们的先行先试思想‘松绑’。”在顾耀辉看来，在省委、省政府和市委、市政府的大力支持下，南海要激发改革激情，发扬新时代敢想敢闯、敢为人先的精气神，以问题为导向，坚定地在改革创新中先行先试。
/把话筒交给村民/
南海全域土地综合整治的快速推进，走好群众路线是重要法宝，让群众知晓，听群众声音，解群众疑惑，真正地实现全民支持全民参与。
8月14日下午，狮山镇博爱西湖项目建设开始表决，仅仅1个小时，狮南村大岗社区经济社就以100%的同意率，通过了约61.3万平方米征地表决，一举刷新狮山新纪录、新速度。
投票的过程并不激烈，甚至安静得超乎想象。村民们期待已久却又淡定自若，是因为经过前面多场座谈会的沟通后，他们对改造方案已经烂熟于心。
“把话筒交给村民，倾听他们的心声，解答他们的疑问。”南海区委常委、副区长、狮山镇委书记盘石说。在此之前，狮山镇委领导班子多次到项目现场指导工作，召开协调会。现场，由狮南村党委书记、村委会主任、经联社社长陈健平解读方案，然后交给村民自由提问。
有对政策疑惑的发问，有对方案热烈的讨论，也有对村干部直接的质疑，镇委、村委领导班子都直截了当给出答案，“包括有人问我是不是拿了什么好处才对村改这么积极，我说我只拿了一份工资，但拿了工资就是要为大家做一份实事。”令陈健平欣慰的是，这么多场座谈会没有一人提前离场，大家都期望在你来我往的交流中达成共识。
这是南海推进全域土地综合整治工作倾听群众声音的深入体现。走好群众路线是干事创业的法宝，是打赢全域土地综合整治攻坚战必须遵循的原则。对群众要讲感情，更要讲道理。
“我们通过各种形式把改造的政策传递到村居、企业、村民、租户、业主等，讲深讲透中间的红利，让群众真正感受到受惠得益。”南海区全域土地综合整治指挥部有关负责人表示，做细做实群众工作，强化与村民的互动，让工作更有温度。
给予群众的政策实惠，如何让他们看得见、摸得着？那就要贴近他们不断提升的实际需求。“村民从过去单一关心分红多少，到如今更关心产业方向、人居环境、公共配套的变化，格局放大放远了。”大沥镇镇长游剑锋谈到。
7月底，在广湛高铁和广州站至广州南站联络线铁路工程黄岐东秀段成片征收回迁项目征地表决会上，黄岐东星、村南、东秀亨漖经济社以99.4%同意率，高票通过征地表决。
因广湛高铁和广州站至广州南站联络线铁路工程铁路建设需要，大沥镇黄岐社区村南、东星经济社和东秀社区亨漖经济社区域需于2022年内征收土地约11.2公顷（168亩），总体征地拆迁任务重大。
破解村民生活与可持续发展“两难”困境，大沥镇突破性地提出“以成片规划布局、综合开发利用统筹推进土地征收”的工作方案，对三个经济社进行公益性、非盈利性的成片征收原地回迁，有效破解征地拆迁和回迁安置难题。
/淬炼干部的练兵场/
全域土地综合整治已成为一个发现、培养、淬炼干部的练兵场，南海以此打造出一支敢打硬仗、敢于担当的南海雄师，形成火热干事的奔腾局面。
全域土地综合整治既是攻坚战，又是持久战，南海“闯将”的干劲如何凝聚？
回顾过去一年，南海能够取得辉煌的成就，离不开一大批敢于担当、善于作为的铁肩膀。他们既包括党政领导、各级干部，也包括一批勇于创新、敢于担当的企业家和各行各业的佼佼者。
在区级层面，今年1月25日，南海区成立全域土地综合整治指挥部，组建“2168”工作架构，由区委书记和区长担任总指挥，设立1支执法总队、6个办公室内设工作组、8个由区人大政协分管领导任组长的挂钩工作组。执法总队下设区联合执法攻坚队，由城管、人社、住建水利、市场监管、应急、生态环境、自然资源、消防、税务等9个专业执法部门组成，共有执法人员110人，主要负责淘汰落后产能企业、处置危旧厂房物业以及“两违”行为，每周由区领导带头下村居开展执法活动。
在基层，南海以全域土地综合整治作为发现、培养、淬炼干部的练兵场，打造一支敢打硬仗、敢于担当的南海雄师。
去年11月23日，大沥铁军打响了全域土地综合整治“第一枪”，仅用8天时间实现河西片区改造项目厂房租约全清零，一个月内“七战”告捷，在广佛交界“撕出一道口子”。
此后，桂城战队、九江战龙、西樵尖兵、丹灶先锋、狮山雄狮、里水突击队相继集结，深入攻坚，一批批“硬骨头”相继取得突破——“桂城战队”出征平洲工业区；“九江战龙”全力加速临港国际产业社区项目清拆；“西樵尖兵”决战三大千亩项目；“丹灶先锋”打响生态修复攻坚战；“狮山雄狮”相继攻下博爱西湖、佛山西站片区的关键节点；“里水突击队”剑指里水新核心城区……
为了确保工作实现，今年2月21日，南海下派首批29名年轻干部奔赴全域土地综合整治一线，与镇街合力攻坚克难。
到村居勇啃“硬骨头”，这些选派干部纷纷开启了“奋进模式”：有人在风里雨里奔走于村头巷尾，以拉家常方式向村民讲解政策和方案，田间地头、街头巷尾、榕树头成为他们“路演”的地方；有人挑灯夜战敲打键盘，把各种想法思路悉数记录下来；有人反复研读全域土地综合整治政策，从“小白”变成“专家”……
南海雄师以高度的责任感，有力推动全区七镇街形成互相学习、互相竞拼赛跑的奔腾局面，为加快建设广东省城乡融合发展改革创新实验区、全力打造现代化活力新南海提供坚实支撑。
什么是“三券”制度？
地券
在国土空间规划引领下，运用相关土地管理政策，土地权利人自愿将其低效、闲置、废弃的建设用地腾退并复垦为农用地后形成的指标凭证。
房券
以实物补偿形式，提供给腾退产业用地的村（居）集体经济组织，或开展实施物业拆除及土地复垦复绿工作的实施主体兑现产业保障房的权利凭证。
绿券
现状建设用地因不适宜复垦为连片农用地，但通过复绿后符合城市绿地发展或具有一定生态价值，验收后按照一定比例兑换新增建设用地指标的奖励凭证。
【全域土地综合整治案例】
南海区农业农村局：
唤醒“沉睡的资源” 农用地变“聚宝盆”
富有吸引力的扶持政策，充分调动了经联社、经济社统筹经营农用地的积极性。
为解决农业用地细碎化问题，进一步激活“沉睡的资源”，今年初，南海区政府印发了关于实施“三农”改革转型推动乡村高质量振兴的实施意见，明确聚焦传统农业转型，优化农业土地集约，打造现代都市农业新格局。
今年上半年，南海区农业农村局推动出台了《佛山市南海区农业用地整备工作方案（2022—2024年）》和《佛山市南海区农业用地整备项目实施细则》，加强对农业用地整备的扶持奖补。
为引导农村集体经济组织连片出租农业用地，区级财政将对整备农业用地规模20公顷（300亩）以上，流转年限10年以上的给予一次性奖补，最高可达90000元/公顷（6000元/亩）。
政策实施以来，充分调动了经联社、经济社统筹经营农用地的积极性。7月6日，九江镇海寿河江水产种业示范基地项目地块、梅圳水产生态养殖示范基地项目地块由两家优质水产企业成功竞租摘牌，共计约48.3公顷（724亩）。其中，梅圳水产生态养殖示范基地项目地块是自南海区农业用地整备工作开展以来规模最大的地块，并达到一次性奖补的最高标准。
据了解，2021年至今，九江镇通过经济社、村居、镇属公司联合整备农用地的模式，已整备农用地超96万平方米，成功招商引进九江鱼花产业园（上西）项目等4个大型水产养殖项目，为进一步推动九江渔业高质量发展打下更坚实的基础。
南海区农业农村局相关负责人表示，农业产业集约化、规模化发展既能提高农用地租金，又能通过企业对道路设施、给排水设施等农业基础设施的整治提升，改善农业环境和农业生产条件，推动农业产业转型升级。
丹灶镇：
工业反哺农业推动万亩农业园连片开发
为实现集约连片垦造，丹灶灵活运用“房券”政策，通过政府统租的模式垦造水田，并给予村集体产业保障房房券奖励。
作为南海区全域土地综合整治主战场之一，丹灶聚焦打造万亩工业、万亩农业、万亩生态三大连片空间，通过“连片征收、连片统租、连片改造、连片腾退、连片建设、连片招商”六大举措，高质量推动全镇全域土地综合整治。
其中，高标准规划建设的“良银心”万亩农业生态示范区，将打造成集约农用地、推动现代农业发展的“样板间”。
“良银心”万亩农业生态示范区东西长约3.1千米，南北长约5.6千米，以良登、银河、塱心为核心区。根据规划，该项目将重点建设7个特色示范项目和5个产业融合项目，打造以休闲农业为主体、一二三产业融合发展的万亩现代农业产业示范片区。
然而，这些农用地分散在不同经济社和不同承租户手中，也存在农村集体建设用地与基本农田夹杂的情况。要推动项目落地，首先要解决土地碎片化问题，实现集约连片垦造。
为此，丹灶镇提出，将结合“良银心”项目的打造，选定良登村为垦造水田第一批次项目，面积约为25.3公顷（380亩）；第二批次拟定为良登、银河、塱心三个社区行政边界相邻的历史耕作区，面积约为30.3公顷（455亩）；第三批次为银河社区，面积约为11.7公顷（175亩）。
第一步就是以良登村25.3公顷（380亩）连片农用地承包期到期为契机，探索运用“房券”政策，通过政府统租的模式垦造水田，并给予村集体产业保障房房券奖励。
丹灶镇党委委员、副镇长冯世荣介绍，具体来说，村集体只要拿出农用地用于垦造水田，政府将给予其每亩2万元的一次性现金奖励，专款用于乡村振兴项目建设，同时每亩为其兑付20平方米产业保障房。
今年7月21日，丹灶万亩农业生态示范区的重要组成部分“良银心”千亩水田签约启动。根据计划，垦造后的水田将与周边1.3公顷（20亩）的文旅用地打包出租，推动农业规模化种植和农文旅融合。同时，拟划出一块试验田与中国科学院华南植物园曾纪晴博士团队合作，探索富氢水养殖，成为我国探索氢能在第一产业应用的一块试验田。
文/珠江时报记者 黄婷 柯凌娜
