南海城乡融合改革的关键是深化土地制度改革
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8月12日至14日，中国人民大学经济学院院长、教授、博士生导师刘守英深入南海基层一线，调研佛山市南海区建设广东省城乡融合发展改革创新实验区的情况。刘守英接受《珠江时报》独家专访时，给出了他对南海的基本判断——南海已经进入城乡融合阶段，它最有条件为中国式现代化提供以县区域为基本单元的可复制可推广的城乡融合样板。
探索中国式现代化的
城乡融合样板
判断一个地方进入城乡融合阶段的依据主要有三点：当地的城市化率达到70%左右、城市产业和乡村产业共荣共生、城乡治理不断融合。
发达经济体城乡转型的经验表明，在城市化率达到70%左右的时候，会出现郊区化、再郊区化和城市更新的形态，此时人口、产业和经济活动在城乡之间将实现更均衡配置，城乡收入差距缩小，公共服务在城乡之间更加均等化，空间在城乡之间更加融合等，社会发展进入到城乡融合阶段。就南海而言，它的城市化率已经远远超过了70%的水平。
从中央整体部署看，推动城乡融合发展是实现中国式现代化的必经阶段。中国共产党的第二个百年奋斗目标是全面建成社会主义现代化强国，其中如果只有工业化、城市化，没有农业农村现代化，就没有整个国家的现代化。而实现中国式现代化的关键是解决发展的不平衡不充分问题。从全国来看，发展的不平衡不充分主要体现在城乡发展的不平衡和不充分，其中，最大的不平衡是城乡发展的不平衡，最大的不充分是乡村发展的不充分。
具体到南海来看，南海的乡村跟城市一直处于不断融合的状态。
第一，南海的乡村发展有很好的基础。它的发展底子在乡村，
它的工业化率先在乡村发生
、土地价值的提升也是率先在乡村发生
，并且南海的乡村工业化一直在往前推进
，乡村产业没有凋敝并且实现了多样化发展。第二，
南海并
没有因
为城市的发展把城乡差距拉开
，把乡村农民的收入跟城市市民的收入拉开
。南海的发展过程一直是有乡有城
，以城带乡
、以乡促城
，农民通过集体土地股份制带来的股份分红分享了工业化和城市化过程中的集体土地的增值收益。所以，
我们对
南海的
基本判断是，
它有条件走城乡融合道路，也最有条件为中国式现代化的实现提供以县区域为基本单元的城乡融合样板。
推动城乡融合破局的关键是土地制度改革
城乡融合本身作为一种文明形态，是城市文明和乡村文明的融合，而这两者的融合过程，实际上是城乡产业、文化和人改造提升的过程。进入城乡融合阶段后，南海要考虑的不是继续提高城市化水平，而是在城市化发展到一定阶段以后，怎么推动城市跟乡村加速融合发展，要以城、镇、村、业来构建南海的空间形态、制度形态和文化形态，要以城、镇、村、业之间的全面融合，来达到城市文明和乡村文明的共荣共生。
南海实现城乡融合的突破口还是在城乡革命的源头上，就是
土地。南海前两轮的城乡革命，实际上也都是依托土地的革命。在新一轮的改革中，南海要推动土地制度进一步深化改革。
第一，土地功能要进行更明确的规划，土地利用结构要继续优化。在这一轮的城乡融合改革中，南海要花功夫把集体土地和国有土地的比例，工业用地、商业和住宅用地、基础设施用地这三者间的比例，工业用地中集体土地和国有土地的比例这三笔账算清楚。算清楚了土地配置比例的账，南海城乡融合的空间格局，在土地上基本就布好了。
第二，进一步推动土地制度改革从以权属为主转向利益平衡为主。一直以来，南海在土地制度改革上，不断推进国有土地和集体土地的同权。下一步，在构建南海城乡融合文明形态的过程中，对土地制度的改革要进一步从以权属为主转向利益平衡为主，实现城、镇、村、业的土地利益均衡。
第三，推进土地市场化再改革，形成统一的土地市场体系。要将原来的以用途为主和行政为主的土地配置方式，转向以市场为主统一的土地配置市场体系。也就是说，不同主体应该通过市场的方式、透明的规则、统一的交易平台、统一的税收和责任分担，在统一的土地市场上获得土地。
（本文为专访节选）
整理/珠江时报记者 吴美璇通讯员 徐泳辉
城乡融合不是简单地把城市跟乡村拼到一起，也不是城市把乡村吃掉，而是城市和乡村这两个板块在空间上连接成一体，在产业上高度融合，共同发展，共同繁荣，进而形成城市文明和乡村文明的共荣共生。
南海有条件走城乡融合的道路，它不仅要为珠三角、为广东提供先行先试的探路，更重要的是要探索实现中国式现代化的路径，而这个路径的核心就是如何构建城市和农村融合的文明新形态。
/专家观点/
华南理工大学建筑学院副院长王世福：
南海推动全域土地综合整治经验将提供更重要的借鉴意义
2022年1月，南海成为全省唯一以县域为实施单元的全域土地综合整治试点县区，试点期间可以获得国家试点同等的省级支持政策。南海区将通过全域土地综合整治攻坚，实现土地大腾挪。
近日，南海出台“三券”制度,落实建设广东省城乡融合发展改革创新实验区的创新探索，体现了南海人“再吃螃蟹”的精神。
我们期待，随着南海“三券”制度的出台，高度城市化地区城乡混杂、土地破碎、地权关系复杂、土地利用低效等困境能够更有效地被破解。南海推动全域土地综合整治的经验，将对珠三角存量地区提质增效推动高质量发展提供更重要的借鉴意义。
广州市城市规划勘测设计研究院副总规划师、规划研究中心主任王建军：
南海要引进新兴产业提高土地利用效率
南海正在推动全域土地综合整治，其中综”比“治”更重要，要综合施策，真正把建设用地、生态用地、农耕地之间的关系进行优化，从土地指标、容积率指标、人才、资金各方面把生态空间创造出来。
改革开放以来，南海在土地改革方面一直走在前列，探索出了很多创新性的经验。此次推动全域土地综合整治，也是在原有基础上融合创新，通过不断完善集体土地整备制度、混合开发等系列举措，将原本零散破碎的土地腾挪组合成片的新做法，实现从“量变”到“质变”的提升，有效破解了城乡融合发展中“土地碎片化利用”难题。
推动全域土地综合整治，最终目的是实现传统产业转型升级，重塑城市产业结构。南海要引进新兴产业，提高土地利用效率。
/媒体视野/
南方+
3月11日南海全域土地综合整治持续加码
今年1月18日，经广东省自然资源厅批复，南海区成为广东省唯一以县域为实施单元的全域土地综合整治省级试点，试点期间可以获得国家试点同等的省级支持政策，在规划审批、指标使用、资金、金融等方面得到更加多元的支持，为整体推进农用地整理、建设用地整理和乡村生态保护修复工作提供支撑。
相对于以乡镇或村庄为基本实施单元，以县域为单元开展全域土地综合整治，具有更高的资源统筹和指挥调度能力，这为南海在更广阔的空间促进土地腾挪、破解土地碎片化难题提供了重要的政策支撑。
把握这一重要机遇，南海把全域土地综合整治提到了一个新高度。
其中，南海将从全区经济发展和自然资源保护的层面对国土空间进行统筹考虑，不断健全城乡土地要素市场化配置和空间腾挪集聚等政策体系，为土地连片开发利用和空间布局优化提供有力支撑。
全域土地综合整治是南海必须要打、必须取胜的一场硬仗。过往的辉煌改革史已经证明，只要心往一处想，劲往一处使，没有南海啃不下的硬骨头。
佛山+
3月14日直面土地问题，走好必由之路
南海是土地制度改革的“实验田”。新中国成立后，南海区曾先后承接“全国农村改革试验联系点”“国务院农村综合改革示范试点”“国家新型城镇化综合试点”等80多项国家级改革试点任务，其中关于农村土地的改革内容更是格外丰富。
经验就是底气。但是值得注意的是，全域土地综合整治不同于传统意义的“三旧”改造、村改。后者是项目主导型，追求“由点及面”。全域土地综合整治是规划主导型，在国土空间规划编制的基础上，着眼于天空之下、土地之上，针对全空间、全要素实施大手术式的彻底综合性改革，将建设用地、农业用地、生态用地一盘棋考虑。
直面问题、直击痛点的大手术，需要敢为人先、敢打胜仗的大魄力，也需要谋篇布局、谋无遗策的大智慧。
从去年11月首次举行全域土地综合整治攻坚誓师大会以来，南海以第一个百日攻坚证明了自己的实力。
百日之后战鼓声再次敲响，就是要求全区上下顶住气不松懈，持续发力、久久为功。面向全域土地综合整治工作，南海方向不变、信心更足。
佛山+
3月10日南海要把土地真正交到实业家手里
推动城乡融合，最终目标是塑造生产、生活、生态空间新形态，整理工业用地是其中最重要一环。
要在城乡融合中算好产业账，为工业连片发展提供足够空间，必须用好全域土地综合整治，统筹土地用途，使生态、农业、产业用地各得其所，工业用地连片成带：一是强化主体统筹。土地规划的主体是政府，而不是村集体。目前，区政府已将集体土地开发审批权上收。二是强化标的统筹。土地只有连片成带才能发挥最大价值，为避免在“村改”中出现新的土地碎片化问题，南海将“严格限制30亩以下地块交易”。三是强化机制统筹。只有依靠市场才能实现资源优化配置，土地资源必须在市场主导下开发利用。
推进全域土地综合整治，南海制造业的主体地位将更加彰显，工业用地将得到更好保护。
初心易得，贵在坚守。南海，一个能够始终坚守实业初心的城市，决定要把土地真正交到实业家手里，这就是南海发展实业的定力、敢为人先的气魄、舍我其谁的担当、决胜未来的格局。让我们一起为南海喝彩！
整理/珠江时报记者 黄婷 柯凌娜
