■嘉宾们围绕全域土地综合整治展开讨论。珠江时报记者/张志成摄

■南海开展全域土地综合整治，重塑空间格局。图为大沥镇河西沿江片区改造项目现场。珠江时报记者/方智恒摄

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作为改革先锋，南海区一直承担着全国土地改革试验田的角色。2021年11月23日南海打响全域土地综合整治“第一炮”，以一往无前的魅力，拉开全域土地综合整治大幕，加快建设广东省城乡融合发展改革创新实验区。围绕全域土地综合整治将如何重塑空间格局，如何提高土地利用价值，如何结合本土实际蹄疾步稳趟新路子等话题，5月26日，南海区政协副主席潘永桐带队走访全省首个全域土地综合整治主题馆——大沥城市客厅后，并参加南海区政协联合珠江时报开展的“委员聚焦”第三期融媒议政活动，就上述话题进行讨论。在“委员聚焦”现场，政协委员、专家提出了许多建议和意见。

南海现状

创新“地券”“房券”“绿券”深化全域土地综合整治

土地开发强度高、用地碎片化、产出效益低，耕地保护工作与城市发展存在矛盾冲突……南海是珠三角土地利用问题集中体现的区域之一，面对这种发展困局，如果不进行全域性的空间重构，就没有出路。

南海清晰地意识到这一问题。南海区委书记顾耀辉曾谈到，要解决南海土地碎片化问题，仅仅靠村改是不够的，一定要推进全域土地综合整治，提高土地综合利用效率，使城市更城市、乡村更乡村，为未来的发展赢得更大的空间。

2021年11月，南海区打响全域土地综合整治“第一炮”。随后，桂城战队、九江战龙、西樵尖兵、丹灶先锋、狮山雄狮、大沥铁军、里水突击队相继集结，区镇合力攻坚克难，掀起全域土地综合整治浪潮。

今年1月18日，经广东省自然资源厅批复，南海区成为广东省唯一以县域为实施单元的全域土地综合整治省级试点。试点期间，南海可获得与国家试点同等的省级支持政策，在规划审批、指标使用、资金、金融等方面得到更多元的支持，为整体推进农用地整理、建设用地整理和乡村生态保护修复工作提供支撑。

以此为契机，南海把全域土地综合整治提到一个新高度。其中，在原有“地券”基础上，南海创新“房券”“绿券”等举措，推动土地归并腾挪。

接下来，南海将重点探索建立利益平衡机制，通过“地券”建立周转“指标池”，争取增减挂钩审批权下放，探索指标分离管理，解决用地空间腾挪问题；利用“房券”在产业用地转型升级和退出过程中，补充实物补偿形式，强化产业用地升级改造或退出的内生动力；通过“绿券”平衡城市发展与生态保护问题，鼓励边角地整治探索，实行用地指标奖励。

现场互动

话题一：政府在整治中需扮演何种角色？

一场没有退路的战斗，全域土地综合整治不统筹就变硬骨头，硬骨头不啃就变癞痢头。

土地资源是经济社会发展的基础要素和空间载体，规范建设用地管理、优化资源配置、提高土地利用效率是引导产业转型升级的有效手段，也是支撑经济高质量发展的关键环节。作为制造业大区，南海重塑土地利用流程、加强土地节约集约利用对于破解土地发展瓶颈尤为重要。大沥镇城市更新办副主任夏炳金认为，要加大政府统筹土地整备力度，以大空间驱动大发展。

夏炳金表示，目前，大沥的建设用地存在多方面问题，一方面项目土地权属主体多，土地碎片化严重，各方利益较难平衡；另一方面存量建设用地体量很大，产值税收贡献相对较低。破解土地碎片化和低效利用，是当前大沥在推行全域土地综合整治工作中不可回避的问题。

大沥镇委镇政府如何发挥统筹作用，破解土地碎片化难题？夏炳金分享了泌冲全域土地综合整治项目的例子。去年，大沥镇推进泌冲全域土地综合整治项目，通过政府统筹，制定土地整备开发方案，统筹经济社土地和政府储备地，实施连片开发。

夏炳金谈到，通过政府统筹整治，既盘活了低效的存量土地，又解决了低端落后的村级工业园存在多年的安全生产隐患问题，同时兼顾保障了村集体经济的短期收益和长远递增问题，优化提升了整个片区的公共配套设施。

“全域土地综合整治不统筹就变硬骨头，硬骨头不啃就变癞痢头。”区政协委员、桂城街道夏东社区党委委员黄文昶发言时，生动阐述了南海全域土地综合整治中政府统筹的关键作用。

黄文昶以联东U谷腾笼换鸟为例：“我们前期腾出该有的空间，搭建能吸引到新的鸟进来的笼，做好招商引资，才是真正为村民谋福利。”他说，联东U谷之前的旧厂房，只有300万元左右的租金收入，未来可能将有过千万元收入，村民收益将不断增加。

从南海发展来看，此前的粗放型发展模式让集体土地上承载了大量的低端产业，有些土地房屋资产闲置。黄文昶认为，把落后破旧厂房实行“短租”模式，一年一租，这样既能随时将土地空置出来，也能随时解放低效能的产业，让好企业有土地可落，有好空间可用，稳住制造业的基本盘，让搞实体经济的企业更有信心。

话题二：如何提高土地利用“含金量”？

哪里影响整治，就从哪里突破，探索出多项创新做法和整治模式，推动“工业上楼”，向天空要产值。

有什么样的用地结构就有什么样的产业结构，从土地入手，以推动土地腾挪归并为导向，南海区正以全域土地综合整治为契机，推动传统产业转型升级。如何提高土地利用“含金量”？成为此次“委员聚焦”访谈的热议话题。

作为南海铝企的新一代接班人，区政协委员、广东兴海投资集团有限公司执行总裁陈浦枝一直在思考，如何借助南海开展全域土地综合整治、专业市场升级改造这一契机，实现有色金属产业转型升级。他建议，要提高建设用地利用效率，大力发展楼宇经济，鼓励工业上楼。

陈浦枝分享龙汇大厦的例子。该大厦目前进驻200多家企业，聚集了很多有色金属上下游企业。该大厦纳税达到1.2亿元，换言之，一亩“产出”近800万元税收。“当时在思考龙汇大厦的企业定位，依托了大沥扎实的有色金属贸易产业基础。”陈浦枝谈到，将龙汇大厦定位为有色金属的产业总部，通过政府出台一系列有色金属的扶持政策，不仅为大沥镇的有色金属企业提供了更优质的产业空间，也吸引了国内很多优秀的有色金属企业进驻这里。

陈浦枝认为，政府可以结合本地产业的资源优势，针对不同的产业出台相关的扶持政策，引导本地企业接受更优质的办公环境，同时引进外来企业落户南海、扎根南海。同时建议提高土地利用效率，推动“工业上楼”，向天空要产值。由于近年厂房租金明显提升，用工成本加大，很多深圳工业产业外溢，南海要借助这一契机，更好地承接。

在陈浦枝看来，南海推动工业上楼，引入工业园区运营商，通过加快工业用地开发，提高容积率，让有限的工业用地建设强度往纵向发展，接纳更多从深圳转移过来的企业。

“南海作为改革‘闯将’，推动全域土地综合整治，是一场没有退路的战斗。”区政协委员、佛山灵通信息有限公司董事长潘敬良说，哪里影响整治，就从哪里突破，探索出多项创新做法和整治模式，大胆闯。

区政协委员、佛山市奥启贝教育咨询服务有限公司总经理黎俊杰建议，加快推进全域土地综合整治，允许在依法自愿有偿的前提下收回闲置宅基地、废弃的集体公益性建设用地，并通过整治后转变为集体经营性建设用地入市，这样一来，盘活空间的同时，提升城市品质。

话题三：如何平衡各方利益让村民不吃亏？

村民利益不受损是底线之一，让村民以主人翁的身份参与其中，是全域土地综合整治能否顺利推进的关键所在。

推进全域土地综合整治最大的困难，在于如何平衡利益主体？这既要打破原有村集体土地利益分配体系，又要妥善平衡业主、企业、村集体、村民的利益。“委员聚焦”现场，委员们围绕这一问题，为南海开出了“良方”。

作为土生土长的大沥人，潘敬良认为，推进全域土地综合整治“又快又好”，村民利益不受损是底线之一，也是全域土地综合整治能否顺利推进的关键所在。

潘敬良认为，土地是村民赖以生存的根本，提高土地使用率，盘活土地价值，需要尊重村民诉求，切实维护村民利益，村民“家底”厚了，才能“又快又好”推动全域土地综合整治，真正享受改革的红利。

“全域土地综合整治涉及多重利益方，整治意愿很难统一，整治成本高、资金缺乏等，都是摆在面前的难题。”潘敬良建议，政府在提出改革方案之前，可以让村民参与讨论方案，让村民以主人翁的身份参与其中，发表他们的意见和心声，这样的改革方案才更接地气，更能被村民接受。

全域土地综合整治过程中，如何调动村居改造积极性？如何平衡各个村集体利益？黄文昶列举了映月湖片区的三条自然村的整村改造作为例子。他直言，三条自然村进行连片改造，集中统筹，按照出让土地的面积，为每条村按比例分配收益，让土地使用效率与产值攀升的同时，村民利益也更大化。

观点速递

今年，区政协城建资源环境委把推进全域土地综合整治工作作为专项议政主题，这既是今年南海区政府的重点工作，也是南海建设广东省城乡融合发展改革创新实验区的重要抓手、优化发展空间的有效手段。目前，整治取得不错的成效，但仍存在不少问题，区政协将通过专题议政方式，让更多政协委员发声，为这项工作建言献策，助推南海的高质量发展。

——南海区政协常委、城建资源环境委主任张巨泉

土地紧张，是珠三角发展面临的普遍问题。改革开放以来，村村点火、户户冒烟的蓬勃景象奠定了南海民营资本雄厚、产业门类齐全的工业强区地位，但其高消耗、低产出和管理模式落后，已不符合新时代高质量发展的要求。“委员聚焦”邀请政协委员、专家汇聚一团，希望通过委员高质量的建言，推动南海高质量发展。

——南海区政协委员、政协大沥镇工委会主任邝剑恒

文/珠江时报记者戴欢婷黄婷