【人物简介】 刘守英，中国人民大学经济学院党委书记、院长，教授、博士生导师，教育部“长江学者奖励计划”特聘教授。研究领域为土地制度与经济发展等，长期从事中央政策决策咨询和地方改革试验。从1991年至今，持续关注广东南海的土地制度的系统性改革和试验。主持包括国家自然科学基金应急管理项目、国家社会科学基金重点项目以及教育部人文社科攻关项目在内的国家级、省部级课题30余项，出版专著《土地制度与中国发展》等10余部。研究成果曾获第十九届孙冶方经济科学奖、第七届张培刚发展经济学优秀成果奖、中国发展研究奖等。

■刘守英在九江镇调研连片产业用地综合整治项目情况。 珠江时报记者/钟梓泓摄

■刘守英调研千灯湖片区城乡融合发展情况。珠江时报记者/吴美璇摄

■刘守英参观高新技术企业数字化车间。珠江时报记者/梁卫展摄

■刘守英在西樵镇调研集约农用地综合整治项目情况。珠江时报记者/钟梓泓摄

■刘守英调研南海文化建设工作并点赞。 珠江时报记者/钟梓泓摄

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8月12日至14日，中国人民大学经济学院院长、教授、博士生导师刘守英深入南海基层一线，调研佛山市南海区建设广东省城乡融合发展改革创新实验区的情况。刘守英接受《珠江时报》独家专访时，给出了他对南海的基本判断——南海已经进入城乡融合阶段，它最有条件为中国式现代化提供以县区域为基本单元的可复制可推广的城乡融合样板。

刘守英长期致力于土地制度与发展、城乡互动及乡村振兴等研究。从1991年至今，他持续关注南海区的土地制度改革和试验。

他提到，南海的城乡发展已经走过了三个阶段。第一个阶段是以乡村集体土地为核心的工业化，实现了南海从农村社会向工业社会的转变。第二个阶段是城市化阶段，提高城市的集聚功能、提升城市的产业、聚集城市的人气。基于城市化率、城乡产业发展、城乡治理情况等因素判断，目前，南海的城乡发展已经从提升城市化水平转向城乡融合阶段。

“城乡融合不是简单地把城市跟乡村拼到一起，也不是城市把乡村吃掉，而是城市和乡村这两个板块在空间上连接成一体，在产业上高度融合，共同发展，共同繁荣，进而形成城市文明和乡村文明的共荣共生。”刘守英强调，南海有条件走城乡融合的道路，它不仅要为珠三角、为广东提供先行先试的探路，更重要的是要探索实现中国式现代化的路径，而这个路径的核心就是如何构建城市和农村融合的文明新形态。

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探索中国式现代化的城乡融合样板

在南海的城乡发展过程中，乡村跟城市一直处于不断融合发展的状态，农民通过集体土地的改革参与了工业化和城市化的过程。它有条件走城乡融合道路，也最有条件为中国式现代化的实现提供以县区域为基本单元的城乡融合样板。

记者：怎么判断南海已经进入城乡融合阶段？

刘守英：判断一个地方进入城乡融合阶段的依据主要有三点：当地的城市化率达到70%左右、城市产业和乡村产业共荣共生、城乡治理不断融合。

发达经济体城乡转型的经验表明，在城市化率达到70%左右的时候，会出现郊区化、再郊区化和城市更新的形态，此时人口、产业和经济活动在城乡之间将实现更均衡配置，城乡收入差距缩小，公共服务在城乡之间更加均等化，空间在城乡之间更加融合等，社会发展进入到城乡融合阶段。就南海而言，它的城市化率已经远远超过了70%的水平。

记者：南海从城市化阶段转向城乡融合阶段的必要性是什么？

刘守英：从中央整体部署看，推动城乡融合发展是实现中国式现代化的必经阶段。中国共产党的第二个百年奋斗目标是全面建成社会主义现代化强国，其中如果只有工业化、城市化，没有农业农村现代化，就没有整个国家的现代化。而实现中国式现代化的关键是解决发展的不平衡不充分问题。从全国来看，发展的不平衡不充分主要体现在城乡发展的不平衡和不充分，其中，最大的不平衡是城乡发展的不平衡，最大的不充分是乡村发展的不充分。

具体到南海来看，南海的乡村跟城市一直处于不断融合的状态。

第一，南海的乡村发展有很好的基础。它的发展底子在乡村，它的工业化率先在乡村发生、土地价值的提升也是率先在乡村发生，并且南海的乡村工业化一直在往前推进，乡村产业没有凋敝并且实现了多样化发展。

第二，南海并没有因为城市的发展把城乡差距拉开，把乡村农民的收入跟城市市民的收入拉开。南海的发展过程一直是有乡有城，以城带乡、以乡促城，农民通过集体土地股份制带来的股份分红分享了工业化和城市化过程中的集体土地的增值收益。

所以，我们对南海的基本判断是，它有条件走城乡融合道路，也最有条件为中国式现代化的实现提供以县区域为基本单元的城乡融合样板。

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推动城乡融合破局的关键是土地制度改革

推动城乡融合改革破局的关键是深化土地制度改革，核心是通过市场化的土地配置方式实现城、镇、村、业在土地价值级差收益分配上的均衡。

记者：在您看来，在这一轮的城乡融合改革中，南海要解决什么城乡发展问题，怎么体现城乡融合状态？

刘守英：城乡融合本身作为一种文明形态，是城市文明和乡村文明的融合，而这两者的融合过程，实际上是城乡产业、文化和人改造提升的过程。进入城乡融合阶段后，南海要考虑的不是继续提高城市化水平，而是在城市化发展到一定阶段以后，怎么推动城市跟乡村加速融合发展，要以城、镇、村、业来构建南海的空间形态、制度形态和文化形态，要以城、镇、村、业之间的全面融合，来达到城市文明和乡村文明的共荣共生。

在南海城乡融合文明形态构建中，城、镇、村、业四大板块缺一不可。其中，城，要以桂城为中心打造整个南海的城市增长极，激发创新活力，集聚文化、人才、财富以及高端产业等，实现更高品质的发展。镇，要在承担城市服务功能的同时做大产业功能，承担产业发展和产业升级的核心区功能，以支撑南海的实体经济、产业发展。村，要在城乡融合文明形态下匹配它的功能作用、利益分配和治理体系，而不是各村各自为政，要通过集体土地的改革，支撑乡村产业多样化发展、保障农民的土地增值收益、保护优秀乡村文明文化。业，是实现南海城乡融合发展不可替代的一步，如果没有农业现代化的实现，南海就不可能构建起城乡融合文明形态。

记者：南海如何推动城乡融合改革破局？

刘守英：南海实现城乡融合的突破口还是在城乡革命的源头上，就是土地。南海前两轮的城乡革命，实际上也都是依托土地的革命。

在第一轮工业化革命中，南海将原来承包到农户手上的集体土地集中起来，折成股份，组建股份合作组织，然后进行以经济社和经联社为所有权单位的集体土地开发，包括直接出租土地和修建厂房招商引资，农民凭股权分享土地非农化的增值收益，这个阶段的核心是以允许农民的集体土地进入集体建设用地市场，来推动地方的工业化建设，打出了世界制造工厂的影响力。

在第二轮城市化革命中，南海通过三旧改造等土地制度改革，实现了集体土地和国有土地从原来的所有权的分歧走向利益的平衡，使土地价值级差收益一部分流到农村，一部分用于城市，以解决南海城市化过程中的土地来源和城市建设的资金来源。同时，通过土地功能的调整促进了土地利用结构的优化。在这个阶段，南海通过推动土地制度的权属改革、利益分配改革和功能规划改革，实现了城市的集聚、城市功能的提升和城市文化的呈现，推进了城市化的进程。

现在，南海要从第一轮的工业化、第二轮的城市化，进入第三轮的城乡融合。而推动城乡融合改革破局的关键是深化土地制度改革，核心是通过市场化的土地配置方式实现城、镇、村、业在土地价值级差收益分配上的均衡。

记者：您提到，南海城乡融合改革的根在土地上。在这一轮的改革中，南海要怎么推动土地制度进一步深化改革？

刘守英：第一，土地功能要进行更明确的规划，土地利用结构要继续优化。南海不能只有城没有乡，也不能只有乡没有城。在城乡融合文明形态下，南海的未来一定是要在先进的城市、先进的制造、美好的乡村的基础上，加上现代化的农业。原有的城市用地、工业用地、乡村用地、农业用地等要在系统规划下，按充分发挥城、镇、村、业这四大板块的功能所需的比例来规划、配置，推动土地利用结构进一步优化。比如说，公共基础设施用地、商业和住宅用地、工业用地这三者的比例大概各占三分之一。在这一轮的城乡融合改革中，南海要花功夫把集体土地和国有土地的比例，工业用地、商业和住宅用地、基础设施用地这三者间的比例，工业用地中集体土地和国有土地的比例这三笔账算清楚。算清楚了土地配置比例的账，南海城乡融合的空间格局，在土地上基本就布好了。

第二，进一步推动土地制度改革从以权属为主转向利益平衡为主。一直以来，南海在土地制度改革上，不断推进国有土地和集体土地的同权。下一步，在构建南海城乡融合文明形态的过程中，对土地制度的改革要进一步从以权属为主转向利益平衡为主，实现城、镇、村、业的土地利益均衡。而实现土地利益平衡的核心：一是城市用地利益、镇工业用地利益、乡村集体土地利益和农业发展利益，这四者之间要达到均衡；二是要实现城市、工业、乡村、农业这四者在级差利益分享上的均衡。

第三，推进土地市场化再改革，形成统一的土地市场体系。要将原来的以用途为主和行政为主的土地配置方式，转向以市场为主统一的土地配置市场体系。也就是说，不同主体应该通过市场的方式、透明的规则、统一的交易平台、统一的税收和责任分担，在统一的土地市场上获得土地。

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构筑互利共赢的产业链合作体系

在已有市场活力、已有多市场主体的基础上，南海要围绕先进制造业城市的定位，选择一些有发展优势的产业，适当补充和增加一些更有竞争力的项目，形成项目和产业之间的互动、大企业和中小企业之间的互联，构筑紧密联系、互利共赢的产业链合作体系。

记者：在城乡融合阶段，南海怎么推动产业转型升级，怎么实现引进大项目、打造建设大园区、培育大产业？

刘守英：南海在工业化过程中形成的最大的优势是市场主体多，小企业有活力。但从长期发展来看，如果没有大项目的落地，地方产业缺少大企业跟小企业之间的互动，就会缺失产业链龙头。而在这一轮城乡融合革命中，南海正是要在已有市场活力、已有多市场主体的基础上，围绕先进制造业城市的定位，选择一些有发展优势的产业，适当补充和增加一些更有竞争力的项目，进一步推动产业转型升级。

要特别指出的是，南海在推进产业转型升级的过程中，一定要理清大项目、大园区、大产业这三者之间的关系。

第一，引进大项目跟培育大产业之间，不能产生冲突。大项目是什么？它是大产业的一部分，不能因为所引进的大项目而将原有的产业集群给破坏掉。大产业是什么？它是有全球竞争力、有国内竞争力的产业在保存竞争优势情况下形成的产业链条，包括产业和企业之间的关联、企业之间的关联。

大项目和大产业的关系应该是以大项目支撑大产业，进而形成项目和产业之间的互动、大企业和中小企业之间的互联，以及整条产业链之间的紧密联系和平等互利的合作，要避免出现以大企业、大项目代替大产业的做法。同时，一定要注意不能因为大项目、大园区的建设，压制到南海原有的以中小企业为主的市场主体的发展活力。从一般规律来看，一个地方的市场主体减少，就意味着当地的经济活力降低、市场竞争力降低，进而将导致它的产业竞争能力下降。

第二，在产业用地的发展过程中，在土地资源的再配置上，要保障大项目在南海落地的条件。政府对一些有引领性、有带动性、有全球竞争力企业的落地，在用地政策上要调整，在园区改造上要匹配。比如说，在南海的建设用地所有权的结构中，集体用地占比过大，政府可以通过集体土地转国有土地的方式，适当增加国有土地供应，保障大项目的落地。

南海原有的工业园区大多是以碎片化的集体土地来提供项目用地，这在实现中小企业在南海的生根、发展上，起到了很大的作用。现在，我们提出保障大项目的落地条件，并不是说要把原有的集体土地上建成的工业园区都围绕引进大项目来改造成大园区，而是要因地制宜，多样化、多元化发展，形成大项目、大园区跟我们改造的产业和园区、一些配套性的产业和园区之间的互补互联，进而形成南海园区产业用地的多元化生态。这样，南海既能解决工业化发展中存在的短板问题，也延续了一贯以来市场主体多、企业活力强的发展优势。

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探索高科技高效率高附加值的农业现代化路径

南海要重视农业发展，要找到发展现代化农业的路径，提高农业的附加值、劳动生产率和土地利用效率、土地亩均收入，因地制宜发展强农业，实现农业创造的利益跟工业、城市产业创造的利益可竞争。

记者：在城乡融合阶段，南海要探索什么样的农业发展路径，要怎么打造强大的现代化农业？

刘守英：我们首先要明确，农业不是按它在国民经济中占有的比重来衡量发展强度的，论的是发展质量上的强弱。

从世界各国发展农业的经验来看，存在农业占国民经济、就业人口的比重逐步下降的基本规律，目前，发达经济体的农业占GDP、就业人口的比重一般在1%~2%之间，但它们发展的大多是现代化农业。农业现代化的标志是什么？高度发达的科技，高效率的要素组合和劳动生产率，有独特竞争力的产品。

目前，南海的农业生产总值只占全区生产总值的1.8%，但农业所具有的不可替代性决定了它在地方发展中的重要性。具体到南海来说，就是要重视农业发展，要找到发展现代化农业的路径，因地制宜发展强农业。而怎么判断南海现在发展的农业是不是强农业，主要是看它的农业生产总值是怎么获得的。如果说，南海的农业生产总值是通过传统的农业发展方式，以传统的生产要素、传统的生产主体获取，那它本质上还是属于弱质性农业。

对南海而言，打造强大的现代化农业，要锚定三个标准：一是农业的附加值要提高，农业中创造GDP的产业主要是高价值农业，要在全国、在世界有竞争力；二是农业的劳动生产率要提高，农业所创造的生产总值跟就业人口之间的比例要匹配；三是农业的土地利用效率、土地亩均收入要提高。

在这个过程中，政府要在选定主导产业的基础上，做好政策服务和基础设施的配套，做好对有科技含量的新时代农场主和以招商引资为主的新时代农业企业家等人才队伍的培养，做好对农业市场的建设。最终，南海要通过将农业发展成强产业，进而实现农业创造的利益跟工业、城市产业创造的利益是可竞争的，实现农业、工业、城市产业之间的平衡。

基于此，可以畅想，未来的南海就是有现代化的农业、有农民分享产业和土地利益的村庄、有全球竞争力的以镇为单位的产业、有创新活力的城市，这四者之间形成的城、镇、村、业之间的发展平衡。而这四者实现发展平衡、利益平衡的过程就是城乡融合的过程。

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提炼、打造和提升基于本土文化的价值体系

南海正在探索的是城乡融合文明形态的中国式现代化的样板，而城乡融合文明形态要通过文化来具体呈现，要高度重视文化的作用，找到文化跟现代化之间的契合点，着力提升本土文化价值，发挥好文化的主体价值作用。

记者：在城乡融合阶段，南海要如何发挥好文化的凝心聚魂的作用？

刘守英：南海在物质文明方面已经走到了现代化的阶段，未来要考虑的是物质文明和精神文明如何齐头并进的问题。在新一轮的打造城乡融合文明形态革命中，要高度重视文化的作用，找到文化与现代化之间的契合点，着力提升本土文化价值，发挥好文化的主体价值作用。

第一，在城市文化形态的建设上，对城市文化体系的构建、城市文化主体的培育、城市文化怎么支撑人们的生活方式等，要有足够的重视和研究。要明确城市文化一定是要适应市民在城市生活、思考，要围绕适应市民的生活方式和市民在这个地方的存在去打造城市文化形态。

第二，在乡村文化形态的建设上，一方面，要注意对佛山传统农业文明里的人物、历史、制度等文化形态的挖掘。另一方面，要与乡村治理相结合。治理是文化的一部分，乡村怎么形成有序的秩序要靠文化的基因来支撑。在南海的乡村文化基因里，乡村治理是非常重要的一部分，其中包括村民怎么样处理他们之间的纠纷，怎么样形成他们的各种关系，靠什么样的力量维持乡村的秩序，以及乡村的精英在乡村治理中发挥的作用。以乡贤为例，它实际上就是乡村文化的一种载体、一种具体体现。

第三，在文化产业的发展上，南海的本土文化价值如何注入到产业现代化的发展过程中，基于本土文化价值发掘的文化产业如何实现现代化，这两个问题要引起高度重视。南海有大量的优秀传统文化，推动优秀传统文化创造性转化、创新性发展中很重要的一点就是要将这些优秀传统文化变成有价值的文化，变成产业化的文化，将传统的文化现代化。如果只是单纯复活传统文化的物质形态，将它摆在庙里，而不能跟产业现代化、文化产业化相结合，那它实际上还是没有生命力的。

第四，在文化主体价值的重塑上，要花功夫去挖掘、提炼、打造和提升基于南海本土文化的价值体系，也就是说要找到南海文化的魂，要通过实现基于文化主体价值提升的城乡融合文明形态，来提升地方的治理自信、文化自信和现代化自信。

统筹/珠江时报记者李清平文/珠江时报记者吴美璇通讯员徐泳辉