创新“三券”制度土地利用更优化

    ■桂城时代爱车小镇项目一期。

    ■澳门城项目落户三龙湾南海片区。图为该项目效果图。

    ■西樵镇千亩连片项目拆除改造指挥部涉及的部门签下责任状、军令状。

    2月8日，南海召开推进全面深化改革加快广东省城乡融合发展改革创新实验区建设会议，对全面深化改革工作进行动员部署。其中，把农村土地制度改革摆在全面深化改革的突出位置，围绕土地碎片化问题，通过全域土地综合整治等一系列改革举措，推进土地连片开发和高效利用。

    更早之前，2021年11月，南海区在大沥镇举行全域土地综合整治攻坚誓师大会，提出着眼长远发展，以更大力度深化城乡融合改革，加快淘汰落后产能，实现全区空间格局再造和产业集聚再造，促进实体经济高质量发展。

    可以说，在南海建设广东省城乡融合发展改革创新实验区的大棋盘中，全域土地综合整治是最为关键的棋子。以这个关键棋子为抓手，南海将能破解生态保护、产业升级、城乡融合等深层次结构问题。

    全域整治

    催生高质量发展新动能

    站在千灯湖畔上的AIA大厦往远方瞭望，会看到这样的场景：很多现代建筑群落、大面积的农村住宅以及一些村级工业园，不规则地散落、交杂在一起，几乎没有一处能舒展开来。

    这种独特面貌在南海广泛存在，严重影响南海的城市魅力和人居环境的提升，抑制着南海现代服务业的发展，也让南海制造业难以找到现代化的、连片的产业空间，这一切都成为了制约南海经济高质量发展的沉重包袱。

    南海清晰地意识到这一问题。2019年，南海获批建设广东省城乡融合发展改革创新实验区，还成为广东省市县国土空间规划7个试点之一，承担起为全省空间规划推进提供区级样本的重任。

    “目前全区土地开发强度超过50%，过去那种靠土地增量驱动城市发展的模式已难以为继，这也意味着农村土地制度改革进入深水区，需要靠深层次改革蹚出一条新路。”佛山市自然资源局南海分局局长潘汝海表示，南海将在历年改革发展的经验基础上大胆试大胆闯，以区为基本实施单元开展全域土地综合整治，这也是优化南海空间布局的最重要抓手。

    事实上，早在几年前，南海已经开始探索实施全域土地综合整治。

    大沥创客产业中心位于千灯湖北延城市轴线上，核心区规划范围约3000亩，涉及水头、奇槎2个社区24个经济社，是全区连片开发面积最大的村改项目。

    曾经，由于土地性质不一、地块分布零散，这里的村级工业园分散破旧。对片区实施土地综合整治，将低效用地再开发，是向“土地存量”要“发展增量”，实现高质量发展的出路和空间所在。2018年，南海区将大沥创客产业中心确定为全区连片开发的改革试点，按照“统一规划、统一交易、统一建设、统一经营”的原则，通过“出让+出租”“国有+集体”的混合开发模式以及联动改造，引入社会资本跨界共建。

    通过这一模式，项目将带动所在片区实现多个转变——从土地零散使用转变为连片开发，为规模化发展提供空间支持；从产业、商业与人居混杂，转变为科学合理的功能分区，优化城市格局；从各自为战转变为融为一体，整体提升土地价值。

    环顾南海，类似的片区综合整治项目已开展得如火如荼，如桂城澳门城、爱车小镇项目，里水镇大冲科技生态工业园项目等。

    片区综合整治项目只是全域土地综合整治的其中一部分，南海通过统筹开展农用地整理、建设用地整理和乡村生态保护修复等工作，实现全域土地大整治、大腾挪，构建生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的自然资源空间新格局。

    协调发展 镇街实现利益平衡

    前不久召开的区第十四次党代会和区“两会”提出，要高起点深化土地制度改革，探索推进全域土地综合整治，推动土地大腾挪大归并，加快实现城镇、农村、产业和生态功能合理分区、相对集聚、协调发展。

    2022年1月18日，南海成为全省唯一一个以县域为实施单元的全域土地综合整治省级试点单位，试点期间将整体推进农用地整理、建设用地整理和乡村生态保护修复工作。

    据了解，南海将以创建试点为契机，通过构建规划传导和项目实施机制、制订利益平衡和发展权转移的配套政策，推动南海区全域土地综合整治改革工作，实现建设用地集约利用、产业用地集聚发展、农业用地规模经营、生态用地精细修复。

    此次推进全域土地综合整治改革有什么亮点？佛山市自然资源局南海分局有关负责人介绍，南海将以县域为单元开展整治工作，相对于以乡镇或部分村庄为基本实施单元的区域，具有更高的资源统筹及指挥调度能力，能站在全区经济发展和自然资源保护的层面上统筹考虑，形成多部门联动工作机制，协调各镇街发展诉求与利益平衡。

    此外，全区将梳理目前项目推进中存在的问题，优化实施流程，向上级争取更多政策支持，全面推进整治项目实施。比如，争取部分土地整理项目立项审批权及验收权限，探索指标分离管理，建立预留规模台账及建立区级周转指标池等，适当合理简化项目审批流程，同时以信息化手段加强项目监督管理，为加快推进土地整治项目，优化国土空间布局探路。

    目前，南海区已成立全域土地综合整治指挥部，下设全域土地综合整治联合执法总队和办公室，对各镇（街道）分别设挂钩领导和工作组，建立区—镇—村三级联动工作体系，加强规划引领、资金保障和督查考核。南海区将在指挥部领导统筹下开展试点工作，加快淘汰落后产能，实现全区空间格局再造和产业集聚再造，促进实体经济高质量发展。

    推出“三张券”平衡土地改造收益

    实施全域土地综合整治，表面上看是改变南海“城不城、乡不乡”的城市面貌，但实质是平衡短期利益与长远发展的关系。

    近年来，南海积极探索“增减挂钩”“联动改造”“综合整备”等政策工具，以此撬动存量土地资源流动，深化土地要素市场化配置，特别是注重运用市场力量，在全国首创“混合开发”模式，在全省率先要求“工改工”和“工改居”联动改造，有效促进房地产业反哺实体经济。

    作为此次推动全域土地综合整治改革和农村土地制度改革的牵头部门，佛山市自然资源局南海分局大胆试大胆闯，探索建立利益平衡机制，以“地券”“房券”“绿券”平衡土地改造收益，减少土地集中归并的阻力，提高权属人和市场主体参与改造和腾退的积极性。

    “我将积极参与政策创新工作，包括南海区计划出台的‘三券制度’，来助推全域土地综合整治工作。”在2月21日召开的南海区全域土地综合整治选派干部动员会上，选派干部之一，市自然资源局南海分局办公室主任、政策审改组成员陈天华立下“军令状”。

    陈天华所说的“三券制度”，即“地券”“房券”“绿券”。

    2022年新年伊始，南海区聚焦高质量发展中的难点痛点问题，发布了一批改革任务。其中之一就是以开展全域土地综合整治试点为契机，在原有“地券”基础上，创新“房券”“绿券”等举措，推动土地异地归并腾挪。

    “三券”中，地券主要解决用地空间腾挪问题，通过建立周转“指标池”，简化表决流程，争取增减挂钩审批权下放，探索指标分离管理，明确复垦指标交易流程，加快推进拆旧复垦项目，解决用地空间腾挪问题。

    房券则主要保障发展权问题，在产业用地转型升级和退出过程中，补充实物补偿形式，强化产业用地升级改造或退出的内生动力，保障农村集体土地所有权人可持续收益。

    绿券则是“生态券”的进阶版，主要平衡城市发展与生态保护问题，鼓励边角地整治探索，实行用地指标奖励，提升城市生态品质；对主动垦造水田、恢复耕地等给予一定奖励。

    这种优化升级，旨在通过全域整治激发全域活力。具体而言，通过“三券”配套政策的实施，平衡土地改造收益，激发整治工作动力，鼓励市场主体参与，减少土地集中归并的阻力，提高权属人和市场主体参与改造和腾退积极性，推动各类土地整治项目实施。

    事实上，这样接地气的探索，在各个镇街也跃跃欲试。如丹灶镇探索合理利用“地券”“房券”“生态券”政策，构建跨行政村居的利益平衡，保障全域土地综合整治项目的稳妥推进。

    接下来，南海将开展“三券制度”试点工作，并在农用地整理、建设用地、生态保护修复三方面明确具体的指标。

    统筹/珠江时报记者黄婷文/珠江时报记者黄婷杨慧图片均为资料图