以新地改开启南海发展新篇章

◎山石

土地是民生之本、发展之基、财富之源，是人类赖以生存和发展的最重要资源。中国改革的最大文章从来都与土地有关，围绕土地的一系列改革一直处于经济增长的基础地位，支撑着跨越式发展。改革开放以来，南海的经济腾飞也是建立在土地改革基础上的，南海模式之兴源于农村集体土地股份制改革；在当前高质量发展的大背景下，南海转型之难在于土地利用低效；面向未来，南海突围之路还要靠新地改破局开篇。

南海模式之兴始于“六个轮子一起转”，成于农村股份合作制

改革开放之初，当整个国家仍处在“姓资还是姓社”的迷惘之时，南海即以先行者的姿态勇闯禁区，开创了“先行一步”的伟大实践。1981年，时任南海县委书记梁广大带领县委、县政府领导班子，抬着6头烧猪、10坛双蒸酒，带着100万响的鞭炮和烟花，敲锣打鼓来到全县首个“万元户”徐才家中，和村民们开席饮酒，这就是南海历史上著名的“敲锣打鼓贺富”。这一活动连续搞了3年之后，彼时“越穷越光荣”的传统思想被彻底抛弃，南海迅速掀起了“学富、赶富”的热潮，县委县政府顺势提出“六个轮子一起转”的发展策略，农民们纷纷洗脚上田兴办工厂，迸发出冲天干劲，“村村点火、户户冒烟”描述了当时的繁荣景象，《像南海县那样把农村搞活变富》《像南海县这样坚定地前进》成为那个时代的经典记忆，由此开启了南海的腾飞之路。

正因如此，通常认为“六个轮子一起转”的发展策略，是“南海模式”形成的主要原因。这种说法固然有一定道理，但并不准确。在改革开放之初，“六个轮子一起转”并不是南海独有的做法，同时期浙江的温州、台州等地也有类似的发展策略，但并未形成与南海相同的发展模式。事实上，“六个轮子一起转”只是南海产业腾飞的起点，独特的土地制度改革才是“南海模式”最终形成的关键。从南海的发展历程中，我们可以清晰地看出，“土地制度变革推动产业发展腾飞”这样一条清晰的脉络：

20世纪80年代初，与全国其他地区一样，南海也实行了农村家庭联产承包责任制，将耕地包产到户。南海的特殊之处在于当时区域内存在约10万亩桑基鱼塘，基塘作为一个完整的生产单元，并不适合进行分割，因此村集体通常采用招标方式决定其经营权，由此南海、顺德一带率先在全国产生了土地承包权与经营权相分离的现象，依附在桑基鱼塘上的土地经营权得以进入市场流转。20世纪80年代末、90年代初，随着珠三角工业经济的蓬勃发展，大批农业人口转向非农领域就业，农村承包地因为收益不高逐步成为鸡肋，客观上要求通过招标方式获取土地经营权的做法在更大范围上推广，在政府支持下，1992年农田经营权招标在全县范围内全面推广，土地承包权、经营权分离现象变得十分普遍，为后来的农村股份合作制奠定了基础。

在邓小平南方谈话精神鼓舞下，为解决发展工业所需的大量土地，1992年3~4月，南海启动了影响深远的农村土地股份合作制改革，把村民土地折价入股，村民凭股权证定期分红，并将农村土地划为农业保护区、工业区和商住区，集中土地招商引资办工厂。此后数年间，南海农村呈现出一派繁荣景象：连片的厂房拔地而起，数百个村级工业园遍布全区，农民大规模地向第二、三产业转移……由此开始，历经10多年的改革实践，至2007年，南海有近20万亩农用地转变为农村集体建设用地，依托此建立起了612个村级工业园区。南海逐步探索出一条利用集体建设用地推进工业化、城镇化和农业现代化的新路。

在集体土地上实行工业化，大大降低了南海推进工业化的门槛，也大大降低了工业企业的投资成本，南海由此走向了一条快速的工业化之路，形成了铝型材、陶瓷、纺织、服装、玩具、皮革等为代表的主导产业，2001年全区铝型材总产量占广东省的68%，建筑陶瓷占广东省总产量的48%，皮革、纺织服装及床上用品、装饰板材等工业产品总产量均占全省总产量的20%以上。

南海转型之难表层原因在于产业层次偏低，深层原因在于土地利用低效

进入新世纪以来，特别当前高质量发展成为时代主旋律的大背景下，南海的发展面临着越来越大的转型压力。从表面上看，这两压力主要来自两个方面：一方面，以传统产业为主，转型升级迫在眉睫。建筑陶瓷、有色金属加工、纺织服装、家电、五金、皮革制品等为代表的传统产业体量依然较大，10个年产值超200亿元的制造业集群，大多还是传统产业，3400多家规上工业企业也主要集中在传统行业，甚至还有不少劳动密集型产业，主要生产中低端产品为主，存在单位能耗高，地均产值、科研投入都比较低，以及增长乏力等问题，转型升级压力较大。另一方面，“星星多、月亮少”局面十分突出。2020年南海营收超百亿的11家企业中仅有3家制造业企业，且均为外资企业；民营制造企业中规模最大的只有一方制药（营收58亿元，纳税6.6亿元）。全区6.9万家制造业企业，95%的是小微企业，缺乏有影响力的大企业，广大中小企业科技研发能力弱、议价能力弱、抗风险能力弱，发展稳定性差，难以抵受国际大宗商品价格上扬和劳动力成本增加等不利因素的影响，比如，在2018~2019年中美贸易摩擦、2020年新冠肺炎疫情及2021年原材料价格上涨等市场风险中，南海企业都遭受了冲击。

然而，上述不过是造成产业转型之难的表层原因，更为深层次的原因在于土地的利用低效。南海在集体土地上实行工业化的发展模式，在发展之初降低了工业化门槛，加速了工业化进程，让南海一跃成为广东“四小虎”之一。但随着产业转型升级的推进，这种发展模式的弊端不断暴露：一是集体土地权能不充分，导致产业不高端问题突出。由于集体经营性建设用地权能不充分，无法与国有用地相比，尤其是在抵押融资、税费征收等方面受到限制，导致集体建设用地上无法吸引高附加值产业。全区农村集体建设用地地均GDP仅为国有建设用地的18%，特别是在集体土地上有村级工业园区612个，占全区现状工业用地32.5万亩的58%，但仅创造了23.4%的工业产值、8.7%的税收。二是早期土地的分散开发、无序开发，导致工业不连片问题突出。全区农村集体建设用地（46万亩）占现状建设用地（84万亩）54.2%，这些土地分散由2304个集体经济组织所有，开发时缺乏统一规划，导致国有用地与集体用地普遍“插花”，相同、相近的工业门类未能连片、成片，限制了产业集聚、集群化发展。三是土地的过度开发、利益固化严重，导致供地不保障问题突出。时至今日，南海的土地开发强度已超50%，东部有的镇街甚至达到了80%以上，远超30%的国际警戒线。土地开发强度较大，低效落后的村级工业园占地太多，可利用工业用地少而零散，固化在土地上的利益关系错综复杂，导致土地整理难度很大，好项目、大项目用地得不到及时、充分保障。

南海突围之路不仅要大力推动产业转型升级，更要以新地改倒逼发展方式转变

为加快推动产业转型升级，近年来，南海采取了“两条腿”走路的基本思路：一方面，大力发展新兴产业。2017年以来，以构建“两高四新”现代产业体系为抓手，面向全球开展大项目招商，成功引进一汽-大众新能源汽车、瑞浦能源动力与储能锂离子电池、信扬控股成像模组生产基地等一批龙头项目，新能源、新材料、新一代电子信息、新型生物医药等战略性新兴产业蓬勃发展。比如，新能源产业方面，率先在全国、全省出台专项扶持政策，形成了较为完备的具有自主产权的氢能产业链条，已建成10座、在建2座商业化加氢站，氢能全产业链布局走在全国前列。又比如，新材料方面，成功搭建起以南新、东丽无纺布、必得福为代表的“全球第一、亚洲第一、全国十强”的医卫用新材料三级梯队。另一方面，优化提升传统产业。启动实施“腾云计划”，在全市率先布局制造业数字化智能化转型。启动建设泛家居、建筑、有色金属三大产业园，为传统产业转型升级探索新路径。深入推进质量强区建设，鼓励企业开展质量技术创新，引导支持企业参与各类标准制定。积极发展金融、科技服务等生产性服务业，促进生产性服务业与本土制造业深度融合发展，并成功申报广东省唯一的国家“两业”融合试点……这些年，南海传统产业转型升级也涌现出不少成功案例，比如，传统家具行业涌现出以唯尚家具、林氏木业为代表的新模式、新业态，传统陶瓷、铝型材行业的坚美铝业、蒙娜丽莎先后荣获中国质量奖提名奖等。

在看到南海产业转型升级成绩的同时，我们也要看到，南海产业发展现状是由独特的土地利用方式决定。因此，南海的产业转型升级，必须与土地利用方式转变同步推进、相互促进。土地利用方式根本转变，既是理念之变，也是行为之变，更是制度之变。而推动土地利用方式根本转变，关键还要看新地改。所谓新地改，是指近年来南海主动承接中央和省级系列国土规划改革试点，系统推动新一轮国土空间综合治理改革创新的各类举措的总和。2015年以来，南海区先后承接全国“三块地”改革试点、新一轮宅基地制度改革、广东省国土空间规划试点等多项国土规划领域改革试点，同时还承担了广东省城乡融合发展改革创新实验区建设的重任，土地改革也是其中重要内容。大任在肩、使命在前。南海大胆试、主动改，农村“三块地”改革走在全国前列，全省首创集体土地整备制度，整村改造在全市率先取得突破，夏北等25个项目加速推进，集体经营性建设用地入市、“标准地”“混合开发”“联动改造”“毛地入市”等一批可复制、可推广的改革成果加速涌现。纵观南海的上述地改举措，最终都是为了解决两大问题：一是解决土地利用低效问题。主要举措是针对集体土地进行赋权赋能，如，以租赁产权登记、畅通抵押质押融资渠道，允许集体土地上的产业载体办理预售及分割登记、分拆销售，帮助用地企业提高资金运转效率。二是解决土地利用碎片化问题。南海强化空间统筹，初步构建了以土地置换和混合开发机制为核心的推动城乡空间集聚政策体系，如，探索集体建设用地整备制度，鼓励通过托管方式，由园区管理机构（或委托产业运营机构）为实施主体，将园区内产业落后、零星分散的集体建设用地进行整合、土地清理及前期开发，实行统一规划和产业招商。在破解土地碎片化方面，未来南海还将大力推进全域土地综合整治，深化“地券”制度，探索推行“房券”“生态券”，推动土地大腾挪大归并，加快实现城镇、农村、产业和生态功能合理分区、相对集聚、协调发展。“集转国”可一揽子解决土地低效利用和土地碎片化利用问题。尽管这一模式难度很大，政府的成本很高，但改革就是要破釜沉舟，做最难的事，方能取得最大的成功。

在今年11月的全域土地综合整治攻坚誓师大会上，南海郑重宣誓：全力以赴推动村改攻坚、旧村改造、征地拆迁和城市更新，奋力推进南海的新一轮土地改革。一是加大低效建设用地腾退，2023年底前，完成1万亩拆旧复垦任务；二是加大连片产业用地整备，2022年至2026年，每年要实现政府统筹连片工业用地8000亩。三是加大产业保障房建设力度，2023年底前，区镇（街）国资主导建成200万㎡产业保障房。这充分彰显出南海深化土地改革的决心。我们相信南海的新地改将成为一次“质”的飞跃，通过一场系统的理念更新、实践探索和制度创新，让节约集约成为南海发展的常态，最终实现以土地利用方式转变倒逼经济发展方式转变。