陈祖煌:南海要下好城乡统筹“一盘棋”
建设广东省城乡融合发展改革创新实验区,南海在体制上要大胆深化改革,在机制上要持续创新
■陈祖煌。 专|家|简|介 陈祖煌,现任广东省政协农业和农村委员会主任,广东省委农村工作办公室原主任,农村改革研究专家,长期关注南海的农村改革。
“建设广东省城乡融合发展改革创新实验区,南海在体制上要大胆深化改革,在机制上要持续创新,要让体制机制不断完善,朝着城乡全面融合的方向实现高质量发展、可持续发展。”11月14日,广东省政协农业和农村委员会主任陈祖煌接受本报记者专访时如是说。
陈祖煌长期关注南海的农村改革。他提到,改革开放四十多年来,南海在农村改革发展方面呈现出许多耀眼的亮点,有多项改革走在了全省、全国前列。
20世纪九十年代初,南海率先推行农村股份合作制,创新土地收益分配机制及征地制度,为农民持股进城、推进农村工业化和城市化探索了新路,该经验做法被誉为“南海模式”。21世纪初,南海作为全省唯一一个成立区委农村工作部和城乡统筹办公室的县级区,较早树立城乡一盘棋理念,推进城乡融合一体化发展。2010年以来,南海全域推进以“政经分离”为核心的农村综合改革,实行选民资格、组织功能、干部管理、账目资产、议事决策“五个分离”,在强化党组织的核心领导下,让党组织、自治组织、经济组织等基层组织各司其职。该经验做法先后受广东省委、省政府推广和中央农办肯定。
如今,南海建设广东省城乡融合发展改革创新实验区的号角已全面吹响。陈祖煌认为,南海建设省城乡融合发展改革创新实验区至少有三层重大意义:为大湾区打造宜居宜业宜游的优质生活圈做先行者;为其他地方推进以人为本的新型城镇化,实行“村改居”综合改革探索新路;在引导农民自愿将集体土地转为国有土地的实践上提供样本。
他建议,南海在城乡土地管理体制改革上的步子可以迈得更大一些,探索的精神可以更强一些,要有敢于试错的勇气,利用建设省城乡融合发展改革创新实验区的机会,率先探索城乡高质量融合发展路径,为广东省乃至全国破解城乡二元结构提供经验示范。
破解城乡二元结构“城中村”改造是重要的突破口
记者:《佛山市南海区建设广东省城乡融合发展改革创新实验区实施方案》提到:到2022年,实施20个城中村改造;到2030年,基本完成城中村改造。在您看来,南海实施城中村改造要注意解决什么问题?
陈祖煌:回顾南海的农村发展历程,它在20世纪九十年代初就驶入了高速工业化的快车道,“村村点火、户户冒烟”,村组两级兴办工业园区,一大批农民“洗脚上田”,二三产业迅速发展。其后,通过不断深化农村改革,调整农村生产关系,实现农村经济迅速增长。此外,南海在农村治理体制方面也进行了创新,近10年来推行了以“政经分离”为核心的农村综合改革,将村(居)委会的自治职能和集体经济管理职能进行分离,为将来城市化中的集体经济组织走向市场化奠定基础。
但改革至今,南海在城中村的利益关系、职责关系仍需进一步理顺。第一,城乡发展规划尤其是“村改居”社区规划滞后,造成了“城不城、乡不乡”的城市面貌。第二,城中村或者“村改居”社区的基础设施、公共设施建设,以及社会治安、教育、环境卫生管理等存在不足,亟待加快补齐短板,推进城乡基本公共服务标准统一、制度并轨。第三,本地的原户籍人口城市化意愿不强,不愿意成为市民。第四,城中村的土地和房产属于集体所有制。在未来发展中,是通过集体土地推进城市化,还是在规划的基础上实现国有土地和集体土地共同推进城市化仍值得继续探索。第五,实现城市化后的农村股份合作制公司如何成为自主经营、自负盈亏的市场主体。
破解城乡二元结构,城中村改造就是重要的突破口。南海要发扬一以贯之的改革求变、探索先行的创新精神,利用建设省城乡融合发展改革创新实验区的机会,在解决以上问题中走出新路子,这对珠三角乃至全省、全国,都有重大的示范意义。
记者:在您看来,南海要怎样平衡各方利益,使城中村转变为农村居民新型社区,乃至真正的城市社区?
陈祖煌:解决“村改居”社区诸多历史遗留问题,在思想上树立“三大意识”。即树立城市城区意识,解决原农民市民化问题;树立城乡一体化意识,推动解决外来人口与本地人口融合发展问题;树立改革攻坚意识,破解城乡二元及“村改居”社区内二元体制问题。
而城中村转变为真正的城市社区的关键在于通过不断深化体制改革,在强化党组织的核心领导下,让党组织、自治组织和集体经济组织各归其位。具体来说就是要推进5项改革:一是在规划上明确以“城市社区”为发展定位,建立健全“村改居”社区与城市社区在发展规划、基础设施、公共服务、社会治理、财政供给等方面无缝对接的体制机制。二是在保障农民权益的前提下,探索将城中村的集体所有制土地通过一定的法律程序转为国有土地的方式。三是引导农村股份合作制公司,按照市场化原则,重新注册登记,改制成为自主经营、自负盈亏的市场主体。四是不断提升基层社会治理水平,进一步强化党组织的核心地位,进一步厘清基层党组织、自治组织、党群服务中心、集体经济组织、社会组织之间的关系,构建网格化的基层治理体系,充分发挥自治组织、社会组织的能动作用。五是推动原户籍人口与外来常住人口的高度融合,探索非户籍常住人口参与社会治理新途径。
统筹谋划、系统推进“三旧”改造要以城市社区为发展定位
记者:党的十九届五中全会提出:优化国土空间布局,推进区域协调发展和新型城镇化。您认为,南海在优化城乡空间布局、构建城乡高质量发展格局的过程中有什么问题要格外关注?
陈祖煌:最重要的还是要解决城乡二元结构问题,让南海的原村民、原市民及外来人口享受到现代化建设高质量发展的成果。
第一点,南海要以城市社区为发展定位,在科学规划的基础上,突出主体功能空间布局,统筹谋划、系统推进“村改居”社区内“旧村庄、旧园区、旧厂房”的改造升级,为建设宜居宜业宜游优质生活圈奠定坚实的基础。在这个过程中,政府要通过主体功能规划强化引导作用,改变目前基本由集体经济组织与商业公司主导的改造模式,推动“村改居”社区原有的农村管理体制向城乡一体化体制转变。
“三旧”改造不是简单的增加建设用地,而是要从破解城乡二元结构的角度出发,以生态宜居、高质量发展的理念重新规划空间布局。如果没有主体功能空间的概念,那就是一种“打补丁”式的低水平的改造,既不符合粤港澳大湾区打造高质量发展典范的要求,也难以建设成为宜居宜业宜游的优质生活圈。
说得更具体一些,就是在“三旧”改造过程中,首先要做到充分发挥科学规划的先导作用,紧扣粤港澳大湾区高质量发展目标,结合南海实际,实行“全区一盘棋”,统筹生产、生活、生态空间布局,对不同类型“村改居”社区实行分类改造,突出生态优先、产业特色,推动产城融合。其次,要不断探索“三旧”改造的新路径,总结、复制、推广南海自身探索的有效做法,借鉴其他省市的先进经验。转变过去由商业公司与村集体联合开发的做法,实行由政府统一组织、统一规划、统一土地开发、征地拆迁和市政配套工程建设。再者,要合理制定补偿标准,实行“安置补偿多样化”;深化审批制度改革,理顺原有集体留用地产权关系,探索政府回购留用地做法。
还有一点,我认为南海可结合省内和东西部扶贫协作,有计划地推进产业梯次转移和产业链、供应链、消费链的境外延伸和布局,在区域外“再造一个南海”。换句话说,就是不要把区域内的土地用到极端化,应考虑开展区域经济一体化的合作与联合,在“双循环”中拓展南海未来发展的战略空间,建立南海未来发展的高地,从中把握住新阶段发展的先机。
加快农业农村现代化建设要与打造“山水林田湖草塘”生态文明综合体相结合
记者:党的十九届五中全会提出:优先发展农业农村,全面推进乡村振兴。您认为,南海要如何加快农业农村现代化建设,推动形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系?
陈祖煌:在宏观层面上,南海要始终树立城乡“一盘棋”理念,在未来构建新发展格局中始终统筹城乡一体化发展,不走过去的老路,避免陷入城乡分割、土地分治、人地分离的发展老模式。要把农业、农村、农民涉及的土地、村庄、住房和农民分红等具体问题纳入全区国民经济社会发展的格局中统筹谋划、统一部署、系统推进。在此基础上,南海要不断深化体制改革,厘清基层党组织、自治组织、集体经济组织、社区公共服务站之间的职责关系和权责清单,进一步提升社区治理体系和治理能力现代化水平。
记者:广东省把大力推进现代农业产业园建设作为实施乡村振兴战略、推动产业兴旺的重要抓手。而《佛山市南海区建设广东省城乡融合发展改革创新实验区实施方案》提到:到2022年,建成3个省级现代农业产业园。您认为南海要怎样实现此目标?
陈祖煌:我认为,建设现代农业产业园区的目的,不仅仅是推动生产功能和产业集聚,还应具有聚焦解决“三农”难题、有效带动农户增收的效果。同时,要考虑在建设现代农业产业园的过程中培育新型职业农民、农场主、服务一二三产业的经纪人。以“上海粮仓”松江区的实践为例,作为上海的生态湿地,松江区的15万亩粮田仍然保留水稻种植的功能,当地将粮田按约150亩为一个单元的标准划分家庭农场,再将家庭农场通过招投标的方式发包给想种田、会种田的本地农民、农民合作社,配套引进粮食加工企业。推动松江区水稻生产经营规模由家庭小型化,向适度规模经营的家庭农场转变,配套区街村助农服务体系,既实现了水稻从种到收全程机械化流程操作,又大大增加了农户家庭收入。实践证明,以家庭农场经营模式为主导的松江农业有利于培养新型职业农民,实现了生产效率高、产品质量高、农民收入高的目的。
如何将分散化的承包地(耕地)整治成标准化农田,再通过招投标方式形成规模化、专业化的家庭农场,南海还有很大的探索空间。另外,南海应思考如何赋予现代农业产业园生态功能,把农业发展和农业园区作为“山水林田湖草塘”生态文明综合体一起打造发展,走出绿色发展的农业现代化道路。
记者:加快美丽乡村建设,促进人与自然和谐共生,您对南海有什么建议?
陈祖煌:南海要在主体功能规划的前提下,推动全域土地综合整治,统筹谋划、统一规划“连线连片美丽乡村建设”与“山水林田湖草塘”生态文明综合体建设,这是城乡融合发展的客观要求,也是贯彻落实党的十九届五中全会精神、实施乡村建设行动的具体表现。不管是城区还是乡村,都要树立生态文明思想和绿色发展理念,在城区可以建设森林城市,在城中村也可以进行生态微改造。更重要的是,要激发社区的自治功能,鼓励社会力量参与生态环境治理。
统筹/珠江时报记者李清平文/图珠江时报记者吴美璇